Por Nicolás Álvarez Arrau / nicolas.alvarez@diarioelsur.cl

"La actividad financiera de las entidades territoriales se realizará coordinadamente entre ellas, el Estado y las autoridades competentes, las cuales deberán cooperar y colaborar entre sí y evitar la duplicidad e interferencia de funciones, velando en todo momento por la satisfacción del interés general". Así reza la primera parte del artículo 244 de la propuesta de nueva Constitución, a través del que se comienza a deshilvanar la materia referente a la "autonomía fiscal" de instancias como las denominadas comunas y regiones autónomas, o las autonomías territoriales indígenas que se detallan en el texto.

A través de estas disposiciones, la Convención -ya disuelta- busca dotar de mejores potestades a las instituciones subnacionales que a lo largo de la historia se han visto coartadas por una excesiva centralización en la toma de decisiones, no solo políticas, sino que también económicas. En palabras de la exconstituyente Tammy Pustilnick, quien fue parte de la comisión de Forma de Estado que dio vida al articulado, dicho proceso plantea una descentralización de tipo financiera que, justamente, nace para sostener la nueva gobernanza que se pretende instaurar. "Lo que se busca es corregir el desequilibrio entre los ingresos centrales y los ingresos fiscales regionales y locales. Ese es el gran objetivo que tiene la descentralización fiscal en la propuesta de nueva Constitución", enfatiza.

Tras este primer artículo hay otros seis en donde se define, por ejemplo, que las entidades territoriales autónomas contarán con autonomía financiera, tanto en sus ingresos y gastos, a fin de poder llevar a cabo sus competencias, pero con apego a los principios de suficiencia, coordinación, equilibrio presupuestario, solidaridad y compensación territorial, sostenibilidad y eficiencia económica y en un contexto en donde la Ley de Presupuestos se encargará de propender progresivamente a que una parte significativa del gasto público sea ejecutado mediante los gobiernos subnacionales.

Pese al nuevo modelo que se piensa instaurar, el texto enfatiza que el deber y la facultad de velar por la estabilidad macroeconómica y fiscal "serán centralizados" y que entre las fuentes de ingreso que tendrán las entidades territoriales están los recursos asignados por la Ley de Presupuestos, los impuestos en favor de la entidad territorial, las tasas y contribuciones, la transferencia fiscal interterritorial o la distribución de los impuestos establecida en la Ley de Presupuestos, por nombrar algunas.

Diferencias y atenciones

Son al menos cuatro puntos los que diferencian a este ámbito del proyecto constitucional con lo que ofrece hoy la actual Carta Magna. A juicio de Egon Montecinos, director del Centro de Estudios Regionales de la Universidad Austral de Chile y académico colaborador del Magíster en Política y Gobierno de la Universidad de Concepción, los puntos diferenciadores tienen que ver con la posibilidad de las regiones de solicitar tasas de contribuciones, la opción de crear empresas públicas regionales o municipales, el mandato de propender a que de forma progresiva una parte del gasto público sea ejecutado a través de los gobiernos subnacionales y la luz verde para el endeudamiento.

"En la actual Constitución ninguno de estos aspectos está contenido en materia fiscal, por lo tanto, me parece que estos cuatro puntos, entre otros, configuran un gran avance. Me parece que el capítulo de autonomía fiscal es el capítulo que quedó más en sintonía con lo que han venido trabajando investigadores asociados a derecho tributario y autonomía fiscal en el país (…) Es el capítulo más responsable de este proyecto", afirma Montecinos.

El académico de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad San Sebastián, Cristóbal Cifuentes, sostiene que la principal diferencia se puede ejemplificar con la reforma tributaria, en donde el Presidente de la República tiene la iniciativa legal para presentar un proyecto de creación, modificación o eliminación de impuestos en el Congreso. "Esta propuesta, sin embargo, le da una cierta libertad (a las entidades autónomas), en el sentido de crear tributos para el fomento de la economía del respectivo pueblo (indígena) o establecer tributos regionales que afecten propiamente a la población o empresas que estén dentro del territorio regional", sostiene.

El punto clave, agrega, está en que en caso de aprobarse el texto se podrían originar "tributos específicos para destinos específicos", como un IVA adicional al que se cobra a nivel país para fomentar la salud de alguna zona o crear más carreteras, o que vaya destinado a las empresas pesqueras que operan en la Región, según ejemplifica. Más allá de eso, plantea que hay que poner especial cuidado a la opción de endeudarse que tendrán los organismos territoriales, "porque eso puede repercutir en que el Estado no va a tener control de la deuda que puedan adquirir cada una de estas autonomías o regiones (…) Si esta Región adquiere una deuda con un tercero, ese tercero irá a cobrar al Ministerio de Hacienda al ser una deuda del país".

La problemática planteada por Cifuentes es refutada por la exconvencional Tammy Pustilnick, quien, incluso, sostiene que en la propuesta podría haber hasta una "sobrerregulación" en cuanto a la temática del empréstito, lo que limita la capacidad de deuda establecida para las entidades territoriales. "Nos pusimos el parche antes de la herida, pues sabíamos que existen otros países, como Argentina, en donde los gobiernos locales se endeudan y no se cumple la responsabilidad fiscal, y donde el Estado central es el que tiene que entrar a salvar a los órganos locales. Eso lo tuvimos en consideración y pusimos muchas reglas", dice.

El artículo 250 presenta seis elementos asociados, entre los que destaca la imposibilidad de destinar los fondos recaudados mediante emisión de deuda o empréstitos al financiamiento de gasto corriente, los mecanismos que garanticen que la deuda sea íntegra y debidamente servida por el deudor o el establecimiento de límites máximos de endeudamiento como porcentaje del presupuesto anual del gobierno regional y municipal respectivo y la obligación de mantener una clasificación de riesgo actualizada.

En su análisis, Pustilnick también enfatiza que esta autonomía promueve un crecimiento territorial paralelo de acuerdo al concepto de "solidaridad interterritorial", a través del que la administración central deberá realizar transferencias directas incondicionales a las entidades territoriales que cuenten con ingresos fiscales inferiores a la mitad del promedio. En tanto, las regiones y comunas autónomas que cuenten con ingresos por sobre el promedio ponderado de ingresos fiscales transferirán recursos a aquellas equivalentes con ingresos bajo el promedio.

Financiamiento indígena

La eventual aprobación de la nueva Carta Fundamental implicará también la creación de las autonomías territoriales indígenas, instancias que se ajustan a las disposiciones del concepto de autonomía fiscal. El exconstituyente por el pueblo mapuche y excoordinador de una de las subcomisiones de Forma de Estado, Adolfo Millabur, precisa que estos espacios tendrán las mismas características que las regiones y comunas autónomas respecto a la autonomía financiera, en el sentido de que el Estado tendrá que proveerles recursos, tal como a las municipalidades o gobiernos regionales.

Eso sí, aclara que sus competencias y limitaciones tendrán que ser reguladas posteriormente mediante el proceso legislativo, "pues el proyecto constitucional solo dice que se tienen que aplicar los mismos criterios de financiamiento, proporcional a su población, competencias y atribuciones que el legislador determinará". Por ende, explica que aún es muy pronto detallar qué elementos podrían ser financiados desde los grupos indígenas.

"Por ejemplo, decir que una autonomía indígena destinará recursos para pavimentar caminos sería caer en una interpretación equivocada, porque esas competencias las tienen los municipios y no es la idea que haya duplicidad de competencias. Ahora, puede que sí, en caso de que hubiese competencias concurrentes. ¿Por qué no administrar un colegio? Esta es solo una teorización mía, pues eso tendrá que discutirlo el gobierno con las autonomías indígenas", concluye Millabur.