"La pelea real sobre el poder de las regiones va a estar en la discusión constitucional"
El reconocido académico y director del Centro de Estudios Regionales y del Desarrollo Territorial de la Universidad Austral de Chile (UACh) analiza cómo puede afectar el debate constituyente la configuración de Chile como Estado unitario y apuesta por que habrán cambios significativos a la actual reforma descentralizadora.
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Junto con ser un reconocido académico, con una prolífica producción científica en materias asociadas a la descentralización y participación ciudadana, Egon Montecinos es uno de los investigadores que más se ha dedicado a hacer "pedagogía" del proceso de reforma a la administración regional en Chile durante los últimos años.
Algo que el director del Centro de Estudios Regionales y del Desarrollo Territorial (CER) de la Universidad Austral de Chile (UACh) ha profundizado este año a través de su participación en diversos foros virtuales y en encuentros como el denominado "Regiones Inteligentes", realizado el martes último por EL SUR, donde fue uno de los expositores.
Con el libro "Centralismo y Descentralización en Chile" recién editado, el doctor en Ciencia Política profundizó en el análisis del significado de la elección de gobernadores regionales y expresó su visión acerca del impacto que puede tener el debate constitucional en la configuración del proceso de descentralización en Chile.
Debate constitucional
-¿Qué espera que pase con el debate en torno a la descentralización en el país a partir del inicio del trabajo de la Convención Constituyente?
-Creo que se ha hablado poco de eso, por una especie de silencio cómplice entre algunos actores que quieren que el proceso constituyente corrija el sentido que -en forma y fondo- tiene la reforma a la descentralización establecida tras la modificación constitucional y las leyes 21.073 y 21.074 que le sucedieron. Y, sin embargo, creo que el impacto va a ser muy grande, especialmente por cómo quedó la reforma. Entre 2019 y 2020 hubo un acomodo muy tímido de la reforma, porque, de acuerdo a la ley, el 2020 se pudo haber transferido a los gobiernos regionales, pero no se hizo. Pero el 2021 se provoca el principal cambio visible, que es la elección de gobernador regional y justo en ese momento -cuando las nuevas autoridades estén asumiendo, en junio- los constituyentes van a estar ya trabajando y, junto con ello, estarán en plena discusión los valores, principios y las instituciones democráticas de la nueva Constitución.
-¿Y cómo podría impactar aquello a la actual reforma?
-Soy de los que cree que, a lo menos, el rol del delegado presidencial regional (autoridad que será elegida por el Gobierno central), tan protagónico como quedó en esta reforma, tiene muy poca existencia. Porque no he escuchado a nadie defendiendo la actual reforma y todos sitúan la esperanza de cambiar lo que no se hizo bien en ella, como es que el delegado quede con atribuciones de coordinación de los seremis o con facultades de gestión. Hay un artículo especialmente polémico que establece que el delegado debe hacer presente las necesidades de la región a las autoridades centrales competentes, lo cual es una tarea de gestión y no puede ser del delegado. Sobre aquello, creo que hay un consenso implícito de que eso no va a estar en la nueva Constitución. Y si el delegado presidencial queda como figura, lo hará con la función en que existe consenso en el mundo regionalista que debería tener, que es seguridad interior. Pero en eso soy categórico: la pelea real en torno al poder de las regiones va a estar en la discusión constitucional.
-¿Y qué podría cambiar en la configuración actual de Chile como estado unitario descentralizado?
-Si en la Constitución se logra establecer que Chile es un Estado unitario, pero además regional, junto con descentralizado, habría un cambio significativo. Que se trate de un Estado unitario regional significa que las regiones son reconocidas constitucionalmente como unidades políticas, porque hasta hoy no lo son. Cuando tienes una Constitución que dice que eres un Estado unitario descentralizado yo sospecho y me preguntó qué unidades administrativas hay hacia abajo. Pero al declarar que las regiones sean unidades políticas, las regiones y en particular el Consejo Regional y el Gobierno Regional tendrían más atribuciones -entre comillas, cuasilegislativas- porque no pueden crear una ley para sobreponerse a una ley nacional, pero sí pueden formular reglamentos regionales con fuerza de ley. Sí pueden solicitar coparticipación en impuestos regionales, sí pueden generar tributos que puedan estar en sintonía con la política nacional que puedan ayudar a fortalecer la gestión. Y ahí hay un tema muy relevante: al declararte como Estado unitario regional descentralizado reconoces inmediatamente que hay diversidad y heterogeneidad territorial y que requieres de políticas que apunten a reducir las desigualdades. Todo esto es algo que se va a tratar de incorporar en la discusión, pero en general hasta aquí he visto que los regionalistas y candidatos constituyentes no hacen esta distinción. Porque hasta ahora parece ser un debate muy teórico y la temática no está muy estudiada, incluso desde el derecho.
-Y la opción de Chile Estado Federal, ¿cree que sea un tema en el debate?
-Yo creo que va a haber algo de discusión al respecto. De hecho, junto con lo anterior creo que van a ser las discusiones más profundas, sustantivas. Y digo esto solo escuchando a los candidatos: nadie está defendiendo el actual modelo, ni el más conservador quiere que los delegados tengan atribuciones de gestión. Y eso ya es un Estado regional: la región tiene una vida política ya que cuenta con atribuciones, competencias y recursos que la pueden hacer impulsar procesos de desarrollo en serio. Hoy día éstos están todos condicionados por lo que dicta el nivel central.
-¿Es romper con la fuerza homogeneizadora de la política pública en Chile un elemento central en discusión? En esta Región se reconoce, por ejemplo, cómo algunas políticas nacidas acá -con Innova Biobío como el ejemplo central- terminan siendo "aplastadas" precisamente porque al nivel central le desacomoda que haya normativas que aplican solo para un territorio en particular.
-Lo que tú planteas es el elemento central de un Estado unitario regional, ya que éste se encuentra en el marco de una unidad nacional, pero que no parte de la subordinación sino de preservar su diversidad. Por lo tanto, evidentemente tenemos que tener políticas públicas nacionales, pero que recojan con mucha fuerza la diversidad territorial, porque eso marca una diferencia. Cómo funciona un Estado unitario descentralizado no hay que explicarlo mucho, pues es cómo ha funcionado hasta ahora: una política pública nacional es capaz de subordinar y anular una política pública regional. Con esa fuerza actúan, independiente de que la política regional sea muy incluyente o que apunte a reducir las desigualdades territoriales, ya que muchas veces las políticas nacionales lo que hacen es aumentar las brechas. Entonces, evidentemente un Estado unitario regional partiría de la base de que las políticas públicas también se pueden construir de abajo hacia arriba.
-¿Cree que un planteamiento así puede generar el temor de que se ponga en riesgo la unidad nacional?
-Es muy importante enfatizar eso: no es que un Estado regional sea excluyente de la unidad nacional. Esto asusta mucho especialmente a la aristocracia centralista santiaguina, y de los partidos políticos. Que las regiones tiendan como a separársele. Creo que pensar eso es lo mismo que "Chilezuela", pero llevado a temas regionales, pero no es así. El Estado regional es capaz de preservar la unidad nacional, pero a partir de un reconocimiento de la heterogeneidad regional que parte por formular políticas públicas que complementen las políticas nacionales, no que las excluyan.
Centralización
-Acaba de lanzar un libro sobre centralismo y descentralización en Chile que conecta muy bien con el debate actual. ¿Cuál es el mensaje central que usted busca entregar al hacer una revisión histórica de esta tensión permanente en el país, pero que se ha vuelto tema nacional solo en los últimos años?
-El libro tiene un mensaje que a mí me gusta mucho entregar y es que en Chile padecemos del Síndrome de Estocolmo con el centralismo. En mi concepto, hemos sido capturados por el centralismo desde 1833, cuando se logra instalar en la Constitución esta idea de gobierno fuerte y centralizado para garantizar la unidad nacional. La obsesión de Portales no era por subordinar a la gente, sino que él planteaba que para que la economía y los negocios funcionen -porque recordemos que Portales era un comerciante, a quien le gustaba la política- el Estado tiene que tener una función de garantizar la tranquilidad, el orden, la unidad. Y las municipalidades -los departamentos y provincias en ese entonces- deben tener burócratas leales a esa idea portaliana. Así nos hemos criado hasta ahora y forma parte de la cultura política de los habitantes que vivimos en las regiones, que creemos que quien viene de Santiago "corta". Y así se han criado los líderes políticos, que ven normal que el presidente nacional de un partido tenga que inscribir a los candidatos de las comunas y no el presidente regional. ¿Qué tiene que hacer el presidente nacional con un candidato de una elección territorial? El mensaje que entrega el libro es que estamos capturados mentalmente por este pensamiento centralista. Por eso nos cuesta tanto creer que un gobernador regional electo coordine a los seremis. No logramos entender que un gobernador regional, aún siendo de un color político distinto al gobierno nacional, pueda proponer una terna a designar de seremis. El centralismo es un verdadero "bicho", para el cual no hay vacuna todavía.
"Chile tiene graves problemas de articulación multinivel"
-En el periodo en que se ha debido enfrentar la pandemia en Chile han surgido voces que abogan por un mayor poder de decisión local. Se ponen ejemplos como el rechazo del exintendente Giacaman al plan "Fondéate en casa" o las peticiones de los alcaldes para tener más injerencia en las decisiones. ¿Cómo califica estas situaciones?
-Lo que pasa es que nosotros vivimos un caso extremo, donde -por ejemplo- un intendente designado tuvo que decirle que no a quien lo designa, porque se estaba tomando una decisión (sobre los permisos para reunirse con familiares durante Fiestas Patrias para comunas en cuarentena) sin consulta. Y eso refleja que Chile tiene graves problemas de articulación multinivel, que implica que autoridades políticas que gozan de atribuciones exclusivas y compartidas se vinculen en un espacio común para tomar decisiones relevantes y complejas en torno al bien común. Lo que sucede hoy en día es que no existe esa articulación y la autoridad regional toma decisiones acerca del bien común desde la comuna de Mulchén hasta el país. Y siente que Mulchén es igual a Vitacura y aplica las mismas medidas. La articulación multinivel hace que la autoridad vea la misma realidad, pero de abajo hacia arriba y no viceversa. Porque cuando esto último ocurre lo que vas a ver son colores homogéneos, pero no los matices. Es la articulación lo que falta y es lo que genera buenos procesos de descentralización, que no se concentren únicamente en la autonomía, sino en cómo articular mejor autoridades que tienen funciones exclusivas con autoridades que también comparten funciones.
-En periodos de emergencia la necesidad de coordinación se hace más evidente.
-En efecto, es el mejor ejemplo de esto. Y el problema es que la emergencia en la nueva legislación la comparte el delegado, el gobernador, el alcalde, Onemi y el Gobierno nacional. Pero resulta que el único que puede decretar toques de queda es la autoridad nacional, no el alcalde. Pero para decretar un toque de queda hay que escuchar al alcalde, pero no sólo a él, porque la articulación multinivel tiene una dimensión horizontal, donde sales de los actores gubernamentales y también incorporas a la sociedad civil. El enfoque de gestión de riesgos de desastres moderno establece que no hay que escuchar solo a las autoridades. Ahora bien, no creo que el tema sea pasarle la atribución a los alcaldes para que declaren cuarentenas o toques de queda. La seguridad nacional debe seguir exactamente donde está, no soy de los que creen que haya que descentralizarla. Pero lo que sí hay que hacer es que la seguridad nacional tenga un enfoque mucho más multinivel y multiactoral.